Французская или голландская модель: спор о будущем энергетического рынка Израиля
Консалтинговая компания «Шалдор» в своем отчете указывает, что израильский энергетический рынок отклоняется от мировых стандартов, требующих разделения производства электроэнергии и инфраструктурного управления. В то время как Минфин и частные производители настаивают на децентрализации, «Хеврат ха-Хашмаль» предупреждает, что приватизация может привести к росту тарифов.
Борьба между Министерством финансов и «Хеврат ха-Хашмаль» (Электрической компанией) накаляется, и решение по этому вопросу повлечет за собой последствия на миллиарды шекелей для тарифа на электроэнергию и для бизнес-возможностей. В центре спора стоит вопрос: приватизирует ли «Хеврат ха-Хашмаль» остатки своих производственных мощностей и станет ли инфраструктурной компанией, отвечающей исключительно за развитие сети, или же она вернется к строительству новых современных электростанций? Израиль — не первая страна, сталкивающаяся с этой дилеммой. В Европе также десятилетиями боролись с монополиями в сфере электроэнергетики, пока Европейский союз не обязал провести либерализацию.
Согласно отчету, представленному консалтинговой компанией «Шалдор» отделу бюджета Министерства финансов, международное сравнение показывает, что принятая в мире модель основана на разделении между производством электроэнергии и созданием инфраструктуры. Такое разделение необходимо для предотвращения структурных конфликтов интересов, но не в меньшей степени — для того, чтобы позволить «Хеврат ха-Хашмаль» сосредоточить внимание и свой ограниченный капитал на восстановлении и развитии инфраструктуры передачи. Речь идет о сети, которая годами находилась в запущенном состоянии и, согласно текущим планам, требует инвестиций в размере около 40 миллиардов шекелей.
В «Шалдоре» предупреждают, что «отсутствие структурного разделения в сегменте распределения создает проблемы, влияющие на конкуренцию и на внедрение возобновляемых источников энергии». Основное опасение проистекает из того, что «Хеврат ха-Хашмаль» действует как монополия как в производстве, так и в распределении. Эта ситуация создает «встроенный стимул задерживать развитие сегмента распределения, чтобы ограничить конкуренцию в производстве», даже если это опасение еще не реализовалось.
Проще говоря, «Хеврат ха-Хашмаль» обязана подключать к своей сети передачи тех, кто завтра утром станет ее прямыми конкурентами в производстве. «Без эффективного структурного разделения Израилю трудно реализовать потенциал, заложенный в возобновляемых источниках энергии и в распределенном производстве», — подчеркивают в «Шалдоре». С другой стороны, в «Хеврат ха-Хашмаль» настаивают, что способны управлять системами без конфликта интересов. Так как же решили эту проблему на Западе?
Франция: ближе всего к стремлениям «Хеврат ха-Хашмаль»
После Второй мировой войны и в результате серии национализаций французская электрическая компания (EDF) стала огромной вертикальной монополией, контролировавшей как производство энергии, так и ее передачу. Ситуация сохранялась до девяностых годов — лет, когда Европейский союз начал продвигать меры по либерализации и открытию рынков по всему континенту. Хотя Франция годами использовала свою политическую силу в ЕС, чтобы противостоять изменениям, давление сделало свое дело, и в конечном итоге компания была вынуждена выделить из своего состава национальную компанию по передаче электроэнергии (RTE).
Процесс происходил постепенно. Сначала RTE была определена лишь как внутреннее подразделение, но впоследствии стала независимой компанией, действующей под руководством отдельного правления и совета директоров, при полном запрете на совмещение должностей сотрудниками в обоих органах. В 2017 году был предпринят еще более радикальный шаг, когда под давлением европейского регулятора почти половина акций компании по передаче (49,9%) была продана институциональным инвесторам. Таким образом, хотя контроль над инфраструктурой в основном остался в руках государства, частный рынок стал ключевым партнером в ее управлении.
В то же время французская материнская компания, вернувшаяся в полную государственную собственность, сохранила абсолютное доминирование в сегменте производства. Сегодня она отвечает за 70–75% всего производства электроэнергии во Франции — показатель, о котором «Хеврат ха-Хашмаль» в Израиле, производящая лишь около 39% электроэнергии, может только мечтать.
Тем не менее, это сравнение таит в себе существенное различие. Французское доминирование почти полностью опирается на ядерную энергетику, которая считается во Франции стратегическим активом и интересом безопасности высшего порядка. Хотя EDF владеет и определенной долей возобновляемой энергии, в основном гидроэлектрической, производство с использованием природного газа — основной сегмент, в котором работает «Хеврат ха-Хашмаль» — полностью остается в частных руках. Это означает, что, хотя французская модель выглядит как мечта «Хеврат ха-Хашмаль», структурные различия между странами огромны, и вызывает большие сомнения, что местная компания приняла бы ее.
Нидерланды: ближе всего к стремлениям Министерства финансов
Противоположным примером французской централизации являются Нидерланды. Структура управления в Нидерландах децентрализована и разделена на провинции и местные органы власти. Соответственно, снабжение электроэнергией там всегда считалось сугубо муниципальным делом, и с годами в стране возникли местные монополии, контролировавшие всю цепочку — от производства энергии через ее передачу до конечного распределения потребителям. Как только Нидерланды начали принимать европейскую директиву, они полностью изменили свой облик. Сегодня сегмент производства электроэнергии в стране полностью приватизирован, и 100% производственных мощностей находятся в частных руках. Электростанции и энергетические установки, работающие на газе, ветре и солнце, находятся в собственности как голландских, так и международных частных компаний.
Национальная инфраструктура передачи, напротив, управляется компанией Tennet, которая находится в собственности Министерства финансов Нидерландов. Каждая линия электропередачи выше определенного напряжения обязательно находится под ее ответственностью, и она также выполняет функции системного оператора. Она действует как аналог израильской компании «Нога» и решает, какие частные электростанции будут поставлять электроэнергию в сеть, когда и с какой мощностью.
Что касается распределения электроэнергии низкого напряжения потребителям, Нидерланды идут даже дальше, чем самые смелые стремления израильского Минфина. В стране действует большое количество региональных распределительных компаний, находящихся в собственности местных органов власти и провинций. Таким образом, создание инфраструктуры электроснабжения, необходимой для расширения городов и кварталов, осуществляется местными властями без необходимости зависеть от государственной компании.
«Хеврат ха-Хашмаль» — это не Аман-злодей»
Хен Элазар, руководитель группы в «Шалдоре», объясняет: «Во Франции другие компании вовлечены в передачу, в то время как в Нидерландах они находятся в прямой государственной собственности. Цель, конечно, состоит в том, чтобы предотвратить вопиющий конфликт интересов: не может быть, чтобы инфраструктурная компания должна была предоставлять эффективные услуги своим прямым конкурентам».
В «Шалдоре» рассказывают о свидетельствах, поступивших от частных производителей электроэнергии в Израиле, которые иллюстрируют, как выглядит ситуация, когда «Хеврат ха-Хашмаль» пользуется «двойной шляпой», совмещая производство и передачу. Согласно свидетельствам, «Хеврат ха-Хашмаль» «создает различные барьеры для подключения частных производителей к сети», «предъявляет дополнительные требования, которые возникают уже после начала проектов» и даже «задерживает установку систем для распределенного управления в распределительной сети». Подобные задержки затрудняют развитие современной и конкурентоспособной энергетической отрасли и объясняют, почему в Минфине сейчас настаивают на реформе.
Нати Биренбаум, генеральный директор Форума частных производителей электроэнергии, объясняет: «Хеврат ха-Хашмаль» — это не Аман-злодей, это компания с хорошими людьми, но она запуталась и сбилась с пути». По его словам, конфликт интересов, встроенный в компанию, порождает сбои, и поэтому она должна сосредоточиться прежде всего на сегменте передачи — сфере, где существует естественная географическая монополия, оправдывающая государственную собственность. Однако даже на поле передачи Биренбаум предупреждает, что «она является неэффективной государственной монополией», и предлагает взглянуть на другую государственную инфраструктурную компанию, которая демонстрирует противоположную модель работы — «Натгаз» (Национальные газовые пути Израиля). По его словам, «Натгаз» «отдает все строительство на аутсорсинг и функционирует исключительно как контролирующая и управляющая проектами компания». Сегмент производства, считает Биренбаум, следует оставить в частных руках, а распределение потребителям он хочет передать в руки столичных властей: «Когда мэр хочет вскрыть тротуар и проложить линию электропередачи, не может быть, чтобы это не было под его управлением».
В «Хеврат ха-Хашмаль» отвергают эти аргументы и разъясняют, что сравнение с Европой «вводит в заблуждение и неуместно для Израиля, который является энергетическим островом с ограниченными земельными ресурсами». В компании объясняют, что «как правило, в европейских странах традиционные вертикальные электрические компании остались в большинстве своем активными в сегменте производства, учитывая их относительные преимущества, среди прочего, во всем, что касается знаний, накопленного опыта и соответствующих активов, находящихся в их собственности».
Также в «Хеврат ха-Хашмаль» утверждают, что «учитывая провал рынка в Израиле, вызванный нехваткой достаточного предложения электроэнергии, существование централизованного частного рынка с ограниченным числом игроков взвинтило цены на электроэнергию и принесло частным производителям воображаемые прибыли, до такой степени, что регулятор был вынужден вмешаться и потребовал ограничить цены на энергию, которые эти производители предлагают, чтобы контролировать их».
