Молчание стража порога: утратил ли бюджетный отдел контроль над казной?
Бюджетный отдел министерства финансов, традиционно считавшийся «стражем порога», оказался в эпицентре кризиса на фоне войны и политического давления. В то время как коалиционные расходы растут, а фискальные рамки размываются, молчание нового руководителя отдела вызывает вопросы о будущем его влияния на экономическую политику Израиля.
На момент написания статьи государственный бюджет еще не прошел второе и третье чтения в Кнессете. Пока неясно, удастся ли правительству легко утвердить его и обеспечить себе несколько месяцев стабильности, однако уже очевидно: бюджетный отдел министерства финансов — «спецназ» государственного сектора, обладающий колоссальными полномочиями, — выходит из этого процесса серьезно ослабленным.
Отдел сталкивается с беспрецедентными попытками вмешательства в свою независимость. При этом сохраняется главная интрига: когда новый руководитель Махран Фрозенфер прервет свое громовое молчание и каким курсом он поведет ведомство?
Бюджетный отдел отвечает за подготовку всех статей бюджета. Он формирует трехлетний план («нумератор»), представляющий собой оценку доходов и расходов государства, разрабатывает ключевые реформы закона о регулировании хозяйства и устанавливает целевые показатели дефицита.
Влияние отдела укрепилось в 80-е годы вокруг программы стабилизации. Выход из экономического кризиса вознес деятельность экономистов отдела, сделав соблюдение бюджетных рамок и принятие закона о регулировании хозяйства фундаментом экономической политики страны.
В последние два десятилетия именно этот отдел руководил фискальной политикой, включая сокращение расходов на оборону и государственного долга при одновременном расширении гражданских услуг. Он стал инициатором знаковых реформ: от приватизации портов до повышения пенсионного возраста для женщин и развития метрополитена. Традиционно отдел выступал «стражем порога», публично и без страха отстаивая профессиональную позицию перед политическим эшелоном ради защиты общественных интересов.
Критика отдела и эрозия его статуса
Наряду с мощью отдела, годами росла и критика в его адрес: упреки в излишней властности, агрессивности по отношению к профильным министерствам, а также в неопытности молодых экономистов, наделенных огромными полномочиями. Политики неоднократно заявляли, что отдел «торпедирует» их решения, используя закон о регулировании хозяйства как инструмент давления.
Трудно делать выводы о текущем статусе отдела только на основании бюджета, принимаемого в разгар войны и в год выборов, но в ходе работы над ним были зафиксированы исключительные события. Они обостряются на фоне публичных попыток правительства ослабить профессиональный эшелон.
Так, закон о регулировании хозяйства был фактически выхолощен: две трети реформ, предложенных министерством финансов, выделили в отдельные законопроекты в комиссиях Кнессета. Лишь малая часть осталась в основном законе, несмотря на возражения юридического советника Кнессета. В отделе могут утверждать, что это провал министра, но на практике закон о регулировании хозяйства обычно диктуется сотрудниками минфина, использующими бюджеты министерств как рычаг для получения согласия на реформы.
В ходе обсуждений были зафиксированы новые рекорды: Кнессет впервые разделил «закон о капе», регулирующий взаиморасчеты между больничными кассами и больницами, а вокруг создания базы данных кредитных историй для бизнеса разыгралась драма. В отделе призывали принять реформу, обвиняя комиссию в ее блокировке, однако юридический советник Кнессета заявила, что именно представители минфина торпедировали ее, не включив в число пяти приоритетных реформ.
С другой стороны, отделу удалось почти в одиночку провести значительную реформу по поощрению конкуренции в банковской сфере. Наряду с поражениями в законодательстве, заметна слабость министра финансов перед «мятежными» депутатами от «Ликуда», а также позднее назначение Махрана Фрозенфера, вступившего в должность в разгар законодательного цикла. Еще до его прихода в министерстве выражали несогласие с планом закона о призыве, указывая на его ущерб для экономики — это было последним из независимых заявлений отдела.
Громовое молчание перед лицом коалиционных денег
В отличие от прошлого, отдел не выступил против выделения исключительных коалиционных средств (5 миллиардов шекелей) во время войны. Он также не атаковал прорыв фискальных рамок и увеличение запланированного дефицита с 3,2% до 4,9%. В бюджетной добавке на войну 6 миллиардов шекелей были выделены на различные нужды без детализации и участия профессионалов — ситуация, исправленная лишь после критики в Кнессете.
«Не может быть, чтобы бюджетный отдел прошел мимо этого молча в прошлом», — говорит высокопоставленный экономический источник изданию «Глобс». «Предшественники Махрана поспешили бы осудить передачу коалиционных денег в разгар войны, бюджеты без детализации и столь грубый прорыв рамок». Банк Израиля, обычно осторожный в критике правительства, также призывал не принимать коалиционные деньги и отменить налоговые льготы в год выборов для сокращения расходов.
«Нельзя смотреть на бюджетный отдел, не видя того, что происходит в правительстве: любую критику пытаются заставить замолчать. Игнорируют юридического советника правительства и принимают решения через ее голову, так что значат чиновники в министерстве финансов?», — добавляет другой источник.
На преднамеренное ослабление отдела указывает и Йоэль Наве, бывший руководитель бюджетного отдела и главный экономист минфина. «Возможно, усилия увенчались успехом, и это очень легко, когда в течение полугода нет руководителя бюджетного отдела при неупорядоченном и безответственном бюджете», — говорит он. «Я не недооцениваю способности заместителей, но есть проблема в статусе отдела, когда он остается без руководителя и внутри министерства, и перед министром».
По словам Наве, бюджет составлялся не из желания разработать экономический план, а из стремления предотвратить выборы. В результате были предприняты шаги, не имеющие отношения к реальности, такие как установление оборонного бюджета на уровне 112 миллиардов шекелей — что было «просто цифрой» для передачи бюджета в Кнессет (с тех пор бюджет подскочил до 143 миллиардов шекелей). «Никто не проводит штабную работу и не умеет оценивать расходы на оборону, которые вышли из-под контроля», — добавляет он.
Наве предупреждает, что цену заплатит общественность: «В конце концов, эти деньги нужно откуда-то взять, и это произойдет за счет образования, здравоохранения и повышения налогов».
Недоверие со стороны политического эшелона
Из ряда свидетельств следует, что путь к ослаблению отдела проходит и через другие функции в министерстве. Значительно возросло влияние заместителя генерального директора Исраэля Малахи, доверенного лица министра. Утверждается, что он вмешивается в вопросы внутренних дел, социального обеспечения и темы, связанные с ультраортодоксальным обществом и Иудеей и Самарией. Высокопоставленные чиновники министерства финансов, официально ему не подчиняющиеся, приходят на совещания и получают от него указания.
Это нашло отражение в отчете государственного контролера: для военного бюджета (2023-2024) были подготовлены две версии — одна бюджетным отделом, вторая — заместителем генерального директора. Юридический советник министерства резко раскритиковал обход бюджетного отдела, но министр выбрал версию заместителя.
Адвокат Дрор Штрум, бывший уполномоченный по вопросам антимонопольного регулирования, отмечает: «Битвы были всегда. Руководители отдела всегда страдали от разрыва между политическим видением и чистым бюджетным расчетом. Но была необходимость укрепить отдел как орган, который дает зеркальное отражение и показывает общественности масштаб отклонения от надлежащего управления. На последних обсуждениях в Кнессете я нашел отдел сильным; они профессиональны, остры и хорошо работают в жестких обстоятельствах давления».
Тем не менее, даже если отдел находится в подчиненном положении, у него остается огромная власть. Отчет государственного контролера показал, как с началом войны отдел главного бухгалтера представил данные о резервах в 30 миллиардов шекелей, в то время как, согласно бюджетному отделу, эффективный резерв был равен нулю. Контролер отметил отсутствие прозрачности в бюджетных соглашениях, которые отдел заключает с министерствами.
Еще одним центром силы является полномочие осуществлять переводы между бюджетными статьями без одобрения финансовой комиссии. Эта практика сохраняет власть отдела над министерствами, которым требуется его одобрение для каждой небольшой добавки. Критика направлена на чрезмерное использование этого метода, а иногда даже на преднамеренное недостаточное бюджетное финансирование изначально, чтобы сохранить гибкость и управление рисками вдали от глаз общественности.
«Всегда захотят нападать на бюджетный отдел»
Данные информационно-исследовательского центра Кнессета подтверждают эту картину. В 2022 году 64% всех программ изменились в течение года более чем на 5%. Еще в 2018 году государственный контролер указывал, что отдел «раздувал» определенные бюджетные программы, чтобы перенаправлять из них средства на другие нужды, наряду с программами, которые постоянно недофинансировались.
«Разрыв между „синей книгой“, распространяемой среди общественности, и бюджетами во внутренних системах оценивается в десятки миллиардов шекелей», — сказал «Глобс» высокопоставленный экономический источник. «Цифры в рамках в конце года, конечно, сходятся, но путь туда усеян изменениями, которые осуществляются „между делом“, и это является основным источником недоверия между отделом и правительственными министерствами».
Наве утверждает, что, несмотря на критику, отдел остается критическим фактором стабильности. «Всегда захотят нападать на бюджетный отдел, но с 1985 года макроэкономические цели Израиля были достигнуты именно благодаря ему. Проблема в том, что деньги текут без ограничений на политические цели в период войны, и поэтому способ управления бюджетом со стороны отдела — это не главный вопрос по сравнению с ужасающим результатом, который мы видим сейчас».
В отличие от него, Штрум не обеспокоен статусом отдела в долгосрочной перспективе. «У отдела огромная власть. Я знаю этих людей и уверен, что они сумеют справиться», — заключает он.
Из министерства финансов сообщили: «Бюджетный отдел в эти дни руководит построением бюджета на 2026 год. Отдел действует в своей сфере твердо, независимо и профессионально, имея перед глазами экономику Израиля и благосостояние граждан. Так было в прошлом, и так происходит сегодня».
