Государство не создается признанием: между образом и способностью к управлению
Ответ на статью профессора Даниэля Фридмана «Государство Палестина уже здесь»: государство — это не просто идея, существующая в сознании людей, в юридических документах или в голосованиях в ООН. Государство — это прежде всего механизм, способный управлять: контролировать свою территорию, применять закон, обеспечивать безопасность своих граждан, собирать налоги и обладать монополией на применение силы.
Профессор Даниэль Фридман в своей статье, опубликованной сегодня утром на Ynet, выдвигает захватывающий тезис: Государство Палестина фактически уже существует, даже если это «государство-инвалид». По его мнению, многие страны признают его, международные институты относятся к нему как к государственной сущности, и оно уже пользуется частью преимуществ, которые дает международное признание. Отсюда Фридман делает вывод, что вопрос больше не в том, возникнет ли палестинское государство, а в том, как Израиль будет справляться со свершившимся фактом.
Безусловно, Фридман указывает на реальное явление: в последние годы дипломатический статус Палестинской автономии и идеи палестинского государства укрепился. Международные институты предоставляют ему все более высокий статус, и многие страны признают его. Израиль действительно не может игнорировать это изменение в международной системе. Однако вывод, который из этого следует, проблематичен. Он смешивает два совершенно разных понятия: международную легитимность и эффективный суверенитет.
Государство — это не просто идея, существующая в сознании людей, в юридических документах или в голосованиях в ООН. Государство — это прежде всего механизм, способный управлять: контролировать свою территорию, применять закон, обеспечивать безопасность своих граждан, собирать налоги и обладать монополией на применение силы. В этом испытании палестинская проблема заключается не в отсутствии признания. Проблема заключается в отсутствии способности к управлению.
Между формальным и эффективным государством
Политология различает формальное государство и эффективное государство. Формальное государство — это сущность, признанная посредством документов, договоров и международного признания. Эффективное государство — это такое, которое способно осуществлять суверенитет на практике. История знает немало сущностей, которые получили международное признание, но с трудом стали стабильными государствами. Признание может дать дипломатическую легитимность, но оно не создает институты власти, не строит гражданское общество и не гарантирует, что кто-то будет контролировать оружие.
Этот разрыв — именно то место, где аргумент Фридмана ослабевает. Тот факт, что международная система признает государство, которое не выполняет все базовые условия государства, не доказывает, что государство существует на практике; это иногда доказывает напряженность, существующую между международным правом и политической реальностью. Сможет ли тот, кому трудно управлять ограниченной территорией, управлять государством?
Палестинская автономия существует со времен соглашений Осло уже более тридцати лет. Она получила широкое признание и, прежде всего, огромную международную экономическую помощь, вплоть до зависимости от грантов, пожертвований и денежных подарков, а также от построения механизмов безопасности. Однако, несмотря на все это, она с трудом управляет даже теми районами, где у нее есть определенные полномочия. Неслучайно председателя ПНА Абу Мазена называют «мэром Рамаллы». На обширных частях Западного берега ПНА сталкивается с ослаблением своей власти, усилением вооруженных групп и снижением общественного доверия.
Напрашивается вопрос: если автономии трудно управлять ограниченной территорией и относительно небольшим населением, как она сможет управлять полноценным государством, включающим границы, экономику, внешние связи и независимую систему безопасности? Международное признание не решает проблему управления. Оно лишь придает ей юридическую оболочку. По всем параметрам «палестинского государства» (пять тестов) палестинцы получают оценку «неудовлетворительно».
Пять тестов государственности
-
Отсутствие монополии на силу. Самый базовый принцип современного государства, как определил Макс Вебер, — это легитимная монополия на применение силы. Однако палестинская реальность представляет обратную картину. В течение многих лет рядом с Палестинской автономией существовали вооруженные организации, обладающие независимым военным потенциалом. В секторе Газа ХАМАС фактически был «государством в государстве»: обладал военным крылом, механизмами безопасности, системами сбора налогов и независимой системой контроля. Государство, в котором идеологическая вооруженная сила может подорвать авторитет правительства, не является полноценным суверенным государством.
-
Кризис внутренней легитимности. Государству нужны не только институты, но и внутреннее согласие по правилам игры. Палестинская система годами страдает от кризиса легитимности. Палестинская автономия с трудом представляет согласованный политический механизм, в то время как ХАМАС сумел построить себе базу поддержки посредством сочетания идеологии, сопротивления Израилю и механизмов социального обеспечения.
-
Слабость институтов власти. Стабильное государство требует функционирующей судебной системы, профессионального государственного управления, механизмов обеспечения правопорядка и экономики с независимой базой. Международная помощь может помочь, но она не может заменить институты. Опыт в Ираке, Афганистане и Ливии показал, что денежные вложения и международное признание недостаточны, когда нет стабильной институциональной и социальной базы.
-
Раскол между сектором Газа и Западным берегом. Одна из центральных проблем заключается в том, что палестинская система никогда не смогла преодолеть политический и географический раскол. С момента захвата ХАМАСом сектора Газа в 2007 году фактически существовали две сущности: одна под властью Палестинской автономии, а другая под властью ХАМАСа. Одному государству нужны один закон, одно руководство и одна сила безопасности.
-
Переход от освободительного движения к государству. Один из самых больших вызовов — это переход от сознания национальной борьбы к сознанию построения государства. Многие национальные движения в мире прошли такой процесс: после достижения независимости они должны были заменить культуру борьбы построением институтов, экономики и гражданского общества. Государство не может основываться только на сопротивлении внешнему врагу; оно обязано определить для себя, как оно управляет своей жизнью изнутри.
Урок 7 октября именно в этом: сущность, обладающая территорией, населением и военными механизмами, не обязательно является ответственным государством. Она может стать силовой базой идеологической организации, стремящейся вести войну вместо того, чтобы строить общество. Что касается сектора Газа, Фридман справедливо указывает на парадокс: сектор Газа годами находился под относительно полным палестинским контролем, но не получил признания в качестве государства. Напротив, Палестинская автономия получает международный статус, несмотря на то, что не контролирует всю приписываемую ей территорию.
Европа — не простой пример для сравнения. Фридман справедливо упоминает, что народы, воевавшие друг с другом на протяжении сотен лет, в конечном итоге смогли достичь мира. Однако сравнение с Европой упускает центральный компонент. Мир между Францией и Германией возник не только потому, что обе стороны устали от войн. Он стал возможен после глубоких изменений: построения демократических институтов, отказа от крайнего национализма, исторического примирения и принятия самого факта существования другой стороны. Израильско-палестинский вопрос еще не находится в этой точке.
Стоит всем знать: признание не является заменой построению государства. Безусловно, международный статус палестинского государства укрепился. Израиль не может игнорировать это. Однако нельзя путать дипломатическое изменение с изменением в стратегической реальности. Государство не создается потому, что достаточное количество стран признает его. Государство создается, когда есть руководство, способное управлять, общество, готовое принять его институты, и правительство, обладающее монополией на силу. Поэтому настоящий вопрос не в том, признает ли мир Государство Палестина. Очень может быть, что он это сделает. Более важный вопрос: будет ли в день после признания это государство, способное управлять, или только новое название для старой проблемы?
Автор, доктор и полковник (в отставке), — востоковед, который служил губернатором Дженина, губернатором Вифлеема и главой координации безопасности с ПНА.
